Реформировать государство? Как?

На прошлой неделе было приведено к присяге 25-е конституционное правительство. Уже ясно, что Луис Монтенегро с усиленным большинством АД попытается обеспечить одобрение основных законов (государственных бюджетов и законов с наибольшим структурным воздействием на страну) как слева, так и справа от себя. При отсутствии формальной коалиции или соглашения о парламентском влиянии это будет единственной и лучшей возможностью для управления. Все указывает на то, что с Жозе Луисом Карнейро в качестве будущего лидера ПС это правительство будет пользоваться благосклонностью социалистической оппозиции по крайней мере в течение двух лет. Оппозиция Чега, безусловно, будет более непредсказуемой и зависимой от обстоятельств. Хотя верно, что ПС не должна давать АД пустые чеки, верно также и то, что она не должна быть источником политической нестабильности.

В открытом письме, которое я адресовал Педру Нуну Сантосу и Луису Монтенегро перед выборами 2024 года, я утверждал, что проигравший должен предоставить победителю минимальные условия для управления. Только тогда демократия может работать. Есть минимальное количество времени, чтобы узнать, совместимы ли переговоры и соглашения, которые AD заключил с различными корпорациями в государственном управлении и которые он заключит (я отмечаю, что бывший директор пожарной охраны является новым государственным секретарем) и которые будут иметь последствия в 2025, 2026 и 2027 годах, с устойчивостью государственных финансов с ростом продукта меньше, чем прогнозирует правительство.

С точки зрения структуры правительства, одним из главных нововведений является создание новой должности заместителя министра по государственной реформе. У Гонсалу Матиаса будет два государственных секретариата, один по цифровизации, а другой по упрощению. Это не первый, второй или пятый раз, когда конституционное правительство имеет портфель для государственной реформы или административной модернизации. Уже было проведено крупное исследование, приведшее к организационной реформе государства в 2006 году во время первого правительства Жозе Сократеша – PRACE – которое мобилизовало много ресурсов и привело к окончательному глобальному отчету и отраслевым отчетам, а также изменило структуру всех министерств, сократив структуры и изменив макроструктуру поддержки управления, которая теперь включает новые органы – офисы планирования и стратегии (GPEARI) – наряду с генеральными инспекциями и созданными тогда финансовыми контролерами. GPEARI были эффективно созданы и в некоторых случаях успешно поддерживаются, в то время как финансовые контролеры были ненадежными субъектами, которые неэффективно выполняли свои функции (если бы они это делали, мы, возможно, избежали бы банкротства).

За PRACE последовала программа PREMAC под руководством Педро Пасоса Коэльо в 2011 году, которая, с тройкой среди нас, пошла по пути сокращения структур, а именно путем упразднения финансовых контролеров, гражданских правительств и губернаторов. Обе программы сократили структуры, как можно увидеть здесь, в отчете DGAEP . Однако их анализ ограничивается именно влиянием на количество структур. С точки зрения процессов, основные достижения были в последовательных программах SIMPLEX. Хорошей отправной точкой для этого правительства было бы начать с анализа влияния этих реформ на государственные расходы, человеческие ресурсы и качество услуг, предоставляемых гражданам и компаниям.

Поэтому важно задаться вопросом, каковы основные цели обещанной реформы, тем более, что предвыборная программа АД ставит множество задач: от упрощения и дебюрократизации до «глубокого и критического анализа всех структур государственного управления».

Для простоты я начну с развенчания ошибочной и деструктивной цели, связанной с гипотетической реформой государства, а затем объясню небольшие реформы, которые имеют смысл и в которые нам следует инвестировать.

В некоторых секторах существует мнение, что глубокая организационная реформа государства с реорганизацией и слиянием служб принесет повышение эффективности, приведет к значительной экономии и сокращению государственных расходов, что, в свою очередь, позволит сократить налоги. Такой взгляд на реформу является как упрощенным, так и ошибочным. Он основан на глубоком непонимании структуры государственных расходов центральным правительством, которые в значительной степени не связаны с услугами, предоставляемыми центральным правительством (образование, здравоохранение, правосудие, безопасность и т. д.), а скорее направляются за пределы государства, а именно в социальные пособия семьям (особенно пенсии), в поддержку компаний, в выплату процентов по государственному долгу и в трансферты региональным и местным органам власти. Очевидно, что институциональные изменения в структурах правительства не окажут существенного влияния на государственные расходы. Стоит помнить, что одни только социальные пособия составляют 40% государственных расходов и что есть только две переменные, которые определяют динамику государственных расходов: пенсии и расходы на персонал. Эта возможная организационная реформа не только не даст желаемого финансового эффекта, но и вызовет дальнейшее нарушение услуг, с соответствующей потерей мотивации среди многих работников из-за организационной нестабильности, которую она вызовет. Полезно извлекать уроки из прошлого опыта, например, из упразднения SEF и его замены AIMA и т. д.

Перспектива, которая мне кажется правильной, заключается не в том, чтобы думать о крупных организационных реформах, а скорее в том, чтобы заняться определенными областями управления сквозным образом, с целью достижения повышения эффективности, которое эффективно улучшает качество услуг для граждан и компаний, сокращая бюрократию, но без большей скорости процессов, означающей дерегулирование в областях, где рынок терпит неудачу, особенно в сфере охраны окружающей среды. Конечно, также цифровизация в таких областях, как правосудие, но с необходимыми пересмотрами кодексов уголовного судопроизводства и административной процедуры, чтобы обеспечить большую скорость процессов и сократить тактику затягивания, которая увековечивает процессы.

Основные реформы должны быть реализованы на микроуровне функционирования судебных процессов или в других важных областях, таких как социальное обеспечение или здравоохранение. Недавно вскрывшийся случай с 33-летним хирургом, который выставил счет на 400 000 евро за десять суббот в больнице Санта-Мария (HSM), заставляет нас задуматься, следует ли нам снова иметь финансового контролера в Министерстве здравоохранения, работают ли внутренние механизмы контроля за исполнением бюджета в крупных больницах, таких как HSM, представляют ли правила и процедуры, используемые в SIGIC, правильную систему стимулирования и имеет ли Генеральный инспекторат здравоохранения человеческие и технологические ресурсы, адаптированные к его миссии. Как и во всех профессиях, в здравоохранении есть этичные и неэтичные специалисты. Неэтичный специалист, которому больше платят за дополнительные операции вне его обычных рабочих часов, очевидно, будет стремиться снизить свою производительность в обычные рабочие часы, чтобы максимизировать операции в выходные дни. Если, вдобавок ко всему, он сам кодирует свои медицинские действия, ценность которых, очевидно, варьируется в зависимости от действия, и если, в довершение всего, не существует никакого контроля за его деятельностью, то создается идеальная среда для растраты ресурсов в NHS.

Нам не нужна реформа государства, которая создает организационную нестабильность в государственном управлении. Нам нужны реформы микроменеджмента государства, упрощение, цифровизация и сокращение бюрократии, чтобы существующие институты могли лучше выполнять свою миссию обслуживания граждан и бизнеса.