La apuesta de la administración Biden por congelar el futuro de la inteligencia artificial en China

Alan Estévez estaba sentado a la mesa del comedor con una camiseta puesta cuando la secretaria de Comercio, Gina Raimondo, lo llamó por Zoom para preguntarle si quería ser el principal funcionario de control de exportaciones de la administración Biden. "Vas a tener que convencerme", recuerda Estévez haberle dicho.

Era 2021, y este extrovertido nativo de Nueva Jersey creía que por fin había dejado atrás el servicio público. Tras más de tres décadas en el Pentágono, se marchó y aceptó un trabajo en consultoría. No estaba seguro de estar listo para regresar.

¿Podría verse tentado por la oportunidad de ayudar a supervisar las decenas de miles de millones de dólares en financiación para semiconductores que la administración solicitaba del Congreso? "Vengo del Departamento de Defensa", recuerda haber dicho. "50 mil millones de dólares está bien, pero no es mucho dinero". Entonces Raimondo apeló a su sentido de servicio. Estévez cedió y aceptó el puesto.

Para cuando Estévez asumió el cargo de subsecretario de Comercio para la Industria y la Seguridad en la primavera de 2022, tenía una tarea ardua. El cargo que había aceptado se convertiría en el centro del primer esfuerzo serio de Estados Unidos para afrontar los riesgos geopolíticos de la inteligencia artificial. En pocos años, el proyecto transformaría las relaciones entre las dos mayores potencias mundiales y alteraría el rumbo de lo que podría ser una de las tecnologías más trascendentales en generaciones.

Poco después de incorporarse al Departamento de Comercio, Estevez afirma que empezó a recibir llamadas de funcionarios de la Casa Blanca. Una mañana, durante el desayuno, Tarun Chhabra y Jason Matheny , dos figuras clave en el ámbito de la tecnología y la seguridad nacional, le comunicaron que estaban planeando algo importante y que necesitarían su ayuda.

Durante los seis meses siguientes, el gobierno estadounidense revolucionó su estrategia para competir con China, considerada ahora ampliamente el principal rival tecnológico del país. Durante años, las autoridades estadounidenses habían buscado mantener a China una o dos generaciones por detrás en semiconductores, los componentes básicos de la tecnología moderna que impulsan todo, desde los teléfonos inteligentes hasta la inteligencia artificial. Pero ahora, como declaró el asesor de Seguridad Nacional, Jake Sullivan, en septiembre, «debemos mantener la mayor ventaja posible».

El 7 de octubre de 2022, la administración Biden anunció un amplio conjunto de controles a las exportaciones, diseñados para impedir que China accediera a los chips más avanzados utilizados para entrenar potentes modelos de IA, así como a las herramientas especializadas que China necesitaría para modernizar su propia industria de fabricación de chips, que se encuentra en una situación de rezago. Oficialmente, los controles pretendían frenar la modernización militar de China y frenar las violaciones de derechos humanos impulsadas por la tecnología de vigilancia. Pero a medida que los observadores analizaban las docenas de páginas de especificaciones técnicas y jerga legal, se hizo evidente que las implicaciones de la nueva política eran mucho más amplias.

En la práctica, Estados Unidos asestaba un golpe selectivo que se extendería a toda la economía china, impactando la investigación y el desarrollo en todas las industrias y campos científicos que dependían del aprendizaje automático de alto rendimiento. Dondequiera que la IA de vanguardia o la computación de alto rendimiento ofrecieran potencial —armas futuristas, sí, pero también la cura de enfermedades y la modelización del cambio climático—, la política podría debilitar a China. Un escritor del New York Times la calificó de «declaración de guerra económica».

Con guerra o sin ella, la administración Biden apostaba a lo grande a que Estados Unidos podría usar su influencia para frenar a China y a que las pérdidas en términos de exportaciones estadounidenses no exportadas a China y daños colaterales a las relaciones bilaterales valdrían la pena. Por un lado, era una apuesta arriesgada basada en ideas establecidas en Washington hace décadas. Los responsables políticos estadounidenses habían estado utilizando restricciones tecnológicas para obstaculizar la modernización militar de China y castigar al país por abusos de derechos humanos desde la Guerra Fría. Los avances más recientes en misiles y tecnología de vigilancia reforzaron esa lógica. Pero varias personas que trabajaron en la administración Biden afirman que una preocupación más novedosa también estaba detrás de la gran apuesta.

Funcionarios clave creían que la IA se acercaba a un punto de inflexión —o a varios— que podría otorgar a una nación importantes ventajas militares y económicas. Algunos creían que un sistema de automejora, o la llamada inteligencia artificial general, podría estar a punto de alcanzarse. El riesgo de que China alcanzara primero estos umbrales era demasiado grande como para ignorarlo.

Este relato de cómo decidió responder la administración Biden se basa en entrevistas con más de 10 ex funcionarios y expertos en políticas estadounidenses, algunos de los cuales hablaron bajo condición de anonimato para discutir deliberaciones internas del gobierno.

Cuando la administración Biden introdujo su política transformadora, no partió de cero. Durante su primer mandato, el presidente Donald Trump también atacó a las tecnológicas chinas, incluidas las empresas de semiconductores, como parte de un esfuerzo más amplio para frenar el auge tecnológico y la influencia global del país.

En 2019, el Departamento de Comercio añadió al gigante chino de las tecnologías de la información, Huawei, a su Lista de Entidades, lo que lo excluyó de las cadenas de suministro estadounidenses, incluyendo chips, a menos que obtuviera una licencia especial. Los funcionarios justificaron la medida alegando que Huawei había violado las sanciones estadounidenses contra Irán. Sin embargo, los expertos creían que también intentaban socavar a la empresa en general, temiendo que las exportaciones de infraestructura inalámbrica 5G de Huawei a todo el mundo pudieran dar ventaja a los espías y saboteadores chinos.

Entonces, la administración Trump redobló sus esfuerzos, esta vez recurriendo a una oscura disposición legal llamada "regla de productos directos de producción extranjera". La FDPR se diseñó originalmente para garantizar que los bienes fabricados con innovación y tecnología estadounidenses, como misiles o piezas de aviones, no se utilizaran en sistemas de armas vendidos a adversarios, incluso si dichos sistemas se fabricaban en el extranjero. En 2020, la administración Trump aplicó esta estrategia de largo alcance contra Huawei, atacando explícitamente los "esfuerzos de la compañía por obtener semiconductores avanzados desarrollados o producidos con software y tecnología estadounidenses", como declaró entonces el secretario de Comercio, Wilbur Ross.

Si bien la FDPR se había utilizado anteriormente para aplicar controles de armas multilaterales, la medida contra Huawei apuntaba a “artículos fabricados con tecnología estadounidense que no eran sensibles, que no estaban en la lista de control, que no tenían nada que ver con ninguna IA”, dice Kevin Wolf, ex funcionario de control de exportaciones de la administración Obama.

“Todos creían que ese sería el fin de este novedoso control extraterritorial”, añadió Wolf. En cambio, el gobierno estadounidense encontró irresistible la FDPR. Posteriormente, la usaría contra Rusia tras la invasión de Ucrania en 2022 y, finalmente, la utilizaría para restringir la informática de alta potencia en China. “Obviamente, empezamos a usarla como si fuera un caramelo”, dice Estevez. “Ciertamente, amenazando con usarla, si no, de hecho”.

Durante la primera administración Trump, Estados Unidos añadió a Semiconductor Manufacturing International Corporation (SMIC), un importante fabricante chino de chips, a la Lista de Entidades y presentó cargos penales contra otra empresa china de semiconductores, Fujian Jinhua (posteriormente un juez la declaró inocente). También colaboró con los Países Bajos, sede del gigante de herramientas para la fabricación de chips ASML, para restringir las exportaciones de equipos semiconductores especialmente avanzados. Todas estas medidas formaban parte, en cierto modo, de la actividad habitual en un contexto de deterioro de las relaciones entre Estados Unidos y China. No requerían visiones de IA avanzada para tener sentido en Washington, donde las preocupaciones tradicionales sobre la modernización militar, los abusos de derechos y la equidad en los mercados eran más que suficientes para justificar medidas específicas contra la tecnología china.

Cuando Biden asumió el cargo en 2021, algunos miembros de su equipo político trajeron consigo una nueva ansiedad: los sistemas de IA podrían volverse tan capaces que potenciarían el poder nacional, dejando a los ejércitos y las economías rivales en gran desventaja.

A principios de 2019, cuando había que ser un poco friki para haber oído hablar de los primeros modelos GPT de OpenAI, Matheny —uno de los primeros compañeros de desayuno de Estevez desde la Casa Blanca— fue director fundador del Centro para la Seguridad y la Tecnología Emergente. En esencia, un centro de estudios ubicado en la Universidad de Georgetown, el CSET se lanzó con una subvención de 55 millones de dólares de Open Philanthropy, un grupo alineado con el movimiento de altruismo eficaz que financia trabajos que abordan problemas que van desde los posibles riesgos de la inteligencia artificial avanzada hasta la salud global. «La IA y otras tecnologías emergentes aportarán profundos beneficios a la sociedad, pero también introducirán nuevos riesgos», afirmó Matheny en la inauguración del centro.

No pasó mucho tiempo antes de que los académicos del CSET identificaran la creciente fortaleza de China en el desarrollo de IA como un riesgo para la seguridad nacional de Estados Unidos. Entre ellos se encontraban Tarun Chhabra —el otro invitado al desayuno en la Casa Blanca—, así como Saif Khan y Ben Buchanan, futuros funcionarios de la administración Biden, quienes estudiaron tecnología y seguridad nacional en el CSET.

Chhabra fue coautor de un informe publicado en febrero de 2020 que recomendaba que Estados Unidos y sus aliados clave se coordinaran en los términos bajo los cuales exportarían chips de IA de vanguardia a China y forjaran una forma democrática de IA. Ese abril, Khan fue coautor de un documento aparte que abogaba por establecer controles en los equipos de fabricación de chips para garantizar que China siguiera dependiendo de las democracias para obtener chips de última generación. En agosto, pocos meses antes de que Biden fuera elegido presidente, Buchanan identificó la potencia informática como un insumo clave que permite a los países desarrollar IA y advirtió que a Estados Unidos probablemente se le estaba agotando el tiempo antes de que ya no pudiera restringir el acceso de China a ella. La Comisión de Seguridad Nacional sobre Inteligencia Artificial, un panel de investigación creado por el Congreso que incluía a Matheny, también pidió implementar controles coordinados de exportación de equipos avanzados de fabricación de semiconductores con los aliados.

Chhabra, Matheny, Khan y Buchanan —cuatro expertos con trayectorias diversas que coincidieron en el CSET— trabajarían en políticas de IA en la Casa Blanca de Biden. Una vez allí, ellos y otros, incluyendo a Chris McGuire, funcionario del Departamento de Estado que había trabajado en el informe final de la Comisión de IA, se pusieron a trabajar para poner en práctica sus ideas. Un exfuncionario recordó que su labor para mantener los equipos avanzados de fabricación de chips fuera del alcance de China comenzó ya durante la transición. La teoría era que el control de acceso a las herramientas garantizaría la ausencia de una versión china de Nvidia e impediría que empresas chinas como SMIC construyeran fábricas de vanguardia. Esto, como había defendido Khan, mantendría a los desarrolladores chinos de IA dependientes de proveedores estadounidenses.

Sin embargo, cuando el equipo de Biden se reunió en 2021, sus ambiciones eran más amplias. Limitar la capacidad de fabricación de chips de China le impediría desarrollar de forma independiente potencia informática, pero los desarrolladores chinos aún podrían simplemente comprar los mejores chips a empresas estadounidenses. Mientras los observadores más atentos de la IA debatían el potencial de los grandes modelos de lenguaje, nadie sabía con certeza qué podría ser posible en el futuro con grandes cantidades de los que entonces eran los chips más potentes. Algunos funcionarios creían que mantener a China dependiente de los suministros estadounidenses ya no sería suficiente. Consideraban que era hora de generar apoyo en toda la administración para que ellos mismos eliminaran el suministro de chips.

Exfuncionarios recuerdan haber estado motivados por una combinación de diferentes riesgos. Algunos afirman que la idea de la inteligencia artificial general estaba explícitamente presente en su mente. (Si bien no existe una definición universalmente aceptada de IAG, el término generalmente se refiere a un sistema de IA superior a los humanos en todos los campos intelectuales). Otros dicen que les preocupaban más las capacidades específicas de la IA, ya fueran cosas ya imaginadas (propaganda supercargada, ciberataque automatizado, armas biológicas sintéticas) o las que aún no se habían previsto. Otros afirman que sus preocupaciones ni siquiera estaban directamente relacionadas con la IA, señalando informes de que una empresa china podría haber utilizado software estadounidense para desarrollar chips que, a su vez, alimentaron una supercomputadora utilizada para desarrollar misiles hipersónicos para el Ejército Popular de Liberación. Había mucho en juego, creían algunos, porque un potente sistema de IA podría utilizarse para desarrollar sistemas de IA aún más capaces, lo que aumentaría la ventaja de un país y dejaría a los competidores no solo gradualmente rezagados, sino sumidos en un paradigma obsoleto. Si algunos de estos temores suenan vagos o descabellados, es porque lo son. Sin embargo, los responsables políticos se ven obligados a tomar medidas ante la incertidumbre, y en este caso, la incertidumbre en sí misma fue motivo de alarma.

La receta que los funcionarios elaboraron para enfrentar este desafío —un esfuerzo amplio para limitar el acceso independiente de China al poder computacional— requeriría la aceptación de todo el gobierno federal, incluidos varios secretarios del gabinete y el propio presidente.

Al principio, no todos estaban de acuerdo. El equipo de la Casa Blanca había identificado riesgos que exigían acción, pero también habría costos. A Nvidia, una de las joyas de la corona de la tecnología estadounidense, se le prohibiría vender algunos de sus productos más lucrativos a un mercado enorme y en crecimiento. Fabricantes de equipos para la fabricación de chips, como Applied Materials y Lam Research, perderían la capacidad de vender sus productos avanzados a fábricas chinas. Los expertos creían que China aún podría, con el tiempo, desarrollar su propio ecosistema independiente de semiconductores, y aislar al país podría motivar a actores de todo el mundo a construir una cadena de suministro sin Estados Unidos para evitar futuras interrupciones.

Exfuncionarios de la Casa Blanca afirman haber trabajado intensamente para comprender las posibles consecuencias. La reacción del gobierno chino a la medida sería claramente negativa, pero nadie podía saber qué forma adoptaría. ¿Acaso Pekín atacaría a empresas estadounidenses emblemáticas como Apple? ¿Cortaría el suministro de minerales críticos ? Si China tomara represalias contundentes, ¿qué opciones tendría Washington?

Luego estaban los detalles. ¿Cómo distinguiría la política entre equipos que realmente representaban un riesgo y productos que las empresas aún deberían poder vender? Estevez recuerda que la Casa Blanca impulsó restricciones a un mayor número de artículos, mientras que el Departamento de Comercio, responsable de promover el crecimiento económico, buscó un enfoque más específico. "Intentar frenar a China es una tarea inútil", declaró Raimondo, la secretaria de Comercio, a The Wall Street Journal hacia el final del mandato de Biden, describiendo los controles de exportación como simples "obstáculos" para China.

Sin embargo, la administración siguió adelante. Varios exfuncionarios mencionaron específicamente la habilidad burocrática y la determinación de Chhabra como cruciales para hacer realidad la estrategia del chip. «La tecnología estadounidense no debe permitir que los adversarios desarrollen capacidades de IA que se utilicen contra las tropas, los activos estratégicos y la infraestructura crítica estadounidenses», afirma Chhabra, quien ya no trabaja en el gobierno y dirige la política de seguridad nacional en Anthropic. «Un control estricto de las exportaciones es esencial para la seguridad nacional de Estados Unidos y el dominio de la IA».

No es inusual que un grupo de académicos con una visión política innovadora y audaz se una al gobierno, pero es mucho menos común que sus ideas se pongan en práctica rápidamente. "Mira, Tarun y yo discutíamos constantemente", dice Estevez, pero "ir en la misma dirección no era el problema". Al menos entre este grupo de empleados, la principal disputa no residía en si debían intentar limitar a China, sino en cómo hacerlo: restricciones generales frente a medidas específicas que preservaran la flexibilidad de la industria.

Encontrar ese equilibrio ha sido un objetivo cambiante. Tras la primera ronda de controles en octubre de 2022, el gobierno de Biden decidió que necesitaba endurecer aún más las restricciones. Las autoridades ya habían prohibido a Nvidia vender su mejor chip de entrenamiento de IA a China, pero la compañía desarrolló un nuevo chip específico para China con capacidades que superaban con creces las normas vigentes. En octubre de 2023 y diciembre de 2024, el gobierno de Biden endureció los controles tanto sobre chips como sobre equipos de fabricación de chips para subsanar lo que se percibía como lagunas legales involuntarias .

Sin embargo, para que esto se mantuviera, la administración Biden necesitaba primero la ayuda de Japón y los Países Bajos. Mantener los chips avanzados fuera del mercado chino era una tarea relativamente discreta, centrada en unos pocos productos. En cambio, socavar los esfuerzos chinos por fabricar chips de vanguardia propios era una iniciativa multinacional. Esto se debe a que la fabricación de semiconductores depende de maquinaria y software de precisión de todo el mundo, con aportaciones especialmente cruciales provenientes de la empresa neerlandesa ASML y de empresas japonesas como Tokyo Electron. Si Estados Unidos prohibiera a sus proveedores de equipos vender a China, pero Japón y los Países Bajos siguieran vendiéndoles, las empresas estadounidenses perderían ingresos y China aún podría modernizar su fabricación nacional.

El gobierno de Biden buscó la cooperación de Japón y los Países Bajos desde un principio, pero no se llegó a un acuerdo rápido. Así que la Casa Blanca decidió actuar por su cuenta y anunció los controles de 2022 antes de que los aliados se adhirieran, a sabiendas de que la medida perjudicaría a las empresas estadounidenses. El gobierno de Biden tuvo que convencer entonces a Tokio y Ámsterdam de que sumarse al esfuerzo valía la pena perder algunas exportaciones y arriesgarse a represalias chinas. Tras décadas en el Departamento de Defensa, Estevez era muy consciente de que la IA representaba el futuro de la guerra, afirma. Independientemente de si se avecinaba un punto de inflexión en la IA, sabía que los estrategas militares seguirían prefiriendo enfrentarse a un adversario chino que se estaba quedando atrás tecnológicamente. Esta idea también pareció tener peso entre los funcionarios aliados. «El argumento de venta a los holandeses y los japoneses fue: la inteligencia artificial es el futuro», afirma Estevez. «Y se lo creyeron».

De una forma u otra, la persuasión funcionó. En enero de 2023, funcionarios de seguridad nacional japoneses y holandeses se reunieron con Sullivan en Blair House, la tradicional residencia de invitados para dignatarios visitantes frente a la Casa Blanca, para firmar un acuerdo que establecía controles paralelos a la exportación de equipos de fabricación de chips vendidos a China.

Actualmente, Chhabra trabaja en Anthropic, una de las startups de IA mejor financiadas de Estados Unidos. Buchanan es profesor en la Universidad Johns Hopkins. Khan es miembro del Institute for Progress, un centro de estudios centrado en la innovación. Matheny dejó la administración en 2022 para convertirse en presidente y director ejecutivo de RAND, una prestigiosa organización de investigación que a menudo presta servicios a clientes gubernamentales. Ambos, de diversas maneras, siguen trabajando en IA, informática y seguridad nacional. Y observan cómo la administración Trump lleva al país en direcciones aparentemente contradictorias.

Por un lado, la mayoría de los controles sobre semiconductores que el equipo de Biden implementó se han mantenido vigentes. A principios de este año, Trump incluso impuso restricciones a otro chip de Nvidia llamado H20, que ha demostrado ser útil para ciertas tareas de desarrollo de IA. Varios funcionarios de Biden afirmaron que también habrían tomado medidas para impedir que China recibiera H20 si hubieran tenido más tiempo en el cargo.

Pero después de que, según informes, el director ejecutivo de Nvidia, Jensen Huang, comenzara a presionar a Trump, la Casa Blanca cambió de postura abruptamente. En una decisión legalmente cuestionable, Trump afirmó que autorizaría licencias para que Nvidia vendiera H20 a China a cambio de una parte de los ingresos.

Buchanan afirma que la medida socavó lo que republicanos y demócratas habían acordado como una prioridad clave de seguridad nacional. «Revertir el rumbo bipartidista efectivo sobre el control de los chips de IA de China, cuando esos chips importan más que nunca, es una rendición unilateral», afirma.

Sin embargo, Trump ha descrito la situación de forma muy diferente. «El H₂O está obsoleto. Es una de esas cosas, pero aún tiene mercado», declaró en una conferencia de prensa el lunes. «Así que negociamos un pequeño acuerdo».